なぜ行政の改善サイクルは機能しないのか？その原因と改善への道筋について
はじめに
どうも、ほづみゆうきです。前回の記事では日本の行政の最大の問題点として「業務の実施にあたって明確な目標設定も進捗管理もなく、結果からの改善もない」という点を挙げました。詳細はこちらをご覧ください。
今回はこの点をさらに掘り下げるために「なぜ行政の改善サイクルは機能しないのか」についてのわたしの意見を書きます。さらに、その上で、どうすれば現状を改善できるのかについての提言も行います。
問題点1：評価制度上の問題
改善サイクルが機能しない原因の1つは、自治体における行政評価制度の仕組みそれ自体のまずさです。前回に中央区を例に具体的に指摘したとおり、自治体における改善サイクルは一応形式上は存在するにしても、ほとんど機能していないというのが現状です。この点については行政評価に関する論文や書籍がほぼ共通して指摘している点であり、おおよそ以下の3点にまとめることができます。それなりの数を読んだ中でもっとも論理的で実証的であった田中啓さんの著書「自治体評価の戦略: 有効に機能させるための１６の原則」から引用しつつ概要を示します。
POINT1：評価制度それ自体は普及している
日本における自治体の評価制度の始まりはそれほど昔ではなく、1990年代後半からと言われています。先駆けとなったのは三重県が1996年に開始した事務事業評価システムで、この取り組みが評判となって90年代末頃から制度を導入する自治体が増加を始まったとされています。
そして、前回の記事にも書いたとおり、評価制度それ自体は多くの自治体に普及しています。2014年に総務省が「地方公共団体における行政評価の取組状況等に関する調査」を実施しており、この結果によれば調査対象全体では6割程度であるものの、都道府県レベルでは100％、指定都市では95%で実施されています。なお、東京23区では100％では実施されています。
POINT2：評価制度の活用に課題がある
評価制度それ自体は少なくないレベルで普及している一方で、評価制度の活用には課題があるという見方が一般的です。この点を実証的に明らかにしたのが田中氏の「行政評価の実態に関する調査」です。この調査は「評価制度を導入している自治体において，どのような効果の発現が(評価の推進担当者によっ て)認識されているか」を明らかにすることを目的としたものです。調査時期は2006年3月で、調査対象は国内の都道府県，市，特別区(東京都の23区)です（ 町・村は対象外）。
以下の図はその結果を示したものです（上記の著書より引用）。評価制度の効果として、「有効性の低い事務事業の廃止・削減」など個別の事業には効果があったという見方が多い一方で、「全庁的な予算配分の大きな変更」や「全庁的な人員配置の大きな変更」といった組織全体の戦略の評価や見直しの用途には活用できていないという実態が見えてきます。また、「行政の施策に対する住民の関心・理解の向上」という目的にも役立っていないことが分かります。
この調査の興味深い点は調査対象である自治体の職員に対して自身の評価制度の満足度を質問している点で、その結果は以下のとおりです。
これまた前回の記事で中央区の例を具体的に挙げて指摘したように、評価対象や評価軸が妥当性に欠けるなど自治体の実施している評価の質は概して低いのですが、他でもない自治体側でもほぼ同じ認識を共通して持っていることが分かります。
これらの調査の結果として、田中氏は現行の自治体における評価制度には「質」と「利用」の両面において多くの問題があると述べています。 以下は指摘の内容をまとめたものです。
POINT3：元々の評価制度を変化させつつある
実施した行政評価が費やす労力に対して期待したほどに活用できないことが明らかになったことにより、自治体においては当初の制度を変化させつつあるというのが3点目の指摘です。田中氏は大まかに以下の3つの対応があると整理しています。
しかし、田中氏はこれらの対応についてそれ自体は評価すべきとしつつも以下のような問題点を挙げ、「有効でないばかりか、弊害すら懸念される」とまで主張されています。
1) 評価制度の改訂→ 評価制度の目的を絞り込んで、それに適した制度に変更している例はほとんど見られない2) 評価の簡略化→ 簡略化により評価の質の低下を招き、効果をさらに低減させうる3) 事業仕分け等の別の取り組みへの注力→ 既存の評価制度は継続していることにより、行政資源を浪費している
そして、このような付け焼き刃の対応ではなく、現在の評価制度の抱える根本的な問題点に立ち返り、対処することを求めています。
田中氏の著書を元に自治体における評価制度の概要を整理してきました。結局のところ、一部の自治体の成功事例を見て多くの自治体がそれを真似てみたもののうまく行かず、徐々に撤退を図りつつある（もしくは別の流行り物に乗っかる）というのが現状です。これらの動きから理解できる重要なポイントは、それぞれの自治体が主体的に考えて評価制度の仕組みを構築したわけではなく、その姿勢は今も変わらないという点です。つまり、元々何かしらの問題意識を持って自分たちの実施したことを評価し改善していこうという思いからスタートしておらず、あくまで他の自治体で導入された「評価制度」というパッケージを導入することそれ自体が目的とされてしまいました。それゆえにせっかく導入した評価制度はうまく機能せず、個々の事業の改善どころか、その改善のための評価制度それ自体の改善もおぼつかないという滑稽な状態となっているのです。したがって、田中氏の言うように現在の評価制度の抱える根本的な問題に向き合い、対処していくことが求められているのです。
問題点2：住民の関心のなさ
もう1点としてわたしが挙げたいのは行政への住民の関心のなさです。行政評価という制度のありなしにかかわらず、自治体の施策の内容に対して住民が関心を持っていれば有無を言わさず改善のサイクルは回るはずです。何らかの施策で期待された結果が出なければそのサービスの受け手から不平不満が噴出し、自治体側はその不満に対応せざるを得ないためです。実態として改善のサイクルが回っていないということは、多くの住民が行政の施策に対して関心を持っていないことを表しています。これは感覚的にも十分理解できる内容かと思いますが、調査結果としても明確に示されています。
住民の関心のなさに関する調査結果
引用するのは 一般財団法人地方自治研究機構によって実施された「政策形成過程における住民参加のあり方に関する調査研究」でのアンケートです。このアンケートは「地方自治体の政策形成過程における住民参加方策の重要性に鑑み、『市区町村の政策形成において実効性のある住民参加方策の導入と運用』についての実態を把握すること」を目的としており、以下の3点を明らかにしようとしているものです。このアンケートの一部において住民参加への意向や首長の政策の認知度など、自治体行政に対する住民の関心度を測る設問があります。*1。
(1) 行政活動領域における住民参加の動向の把握
(2) 主要な住民参加制度・手法の運用及び効果等の把握
(3) 主要なまちづくりにおける住民参加手法の取組例の把握
アンケート対象は年齢や自治体の規模によって割り付けられた1,880名です。特徴的であるのは居住自治体において過去1年間において住民参加イベント等への参加・利用実績の有無という要素があり、それぞれ同数を対象としている点です。言うまでもなくこれらのイベントへ参加している層は少数派であり、アンケート結果は額面の数字よりも間引いて考える必要があります。
色々と興味深い内容ではありますが、今回の内容に合致する2点のみを紹介します。
1) 住民参加への意向
住民参加の利用・参加の意向に関する質問では「広報誌等の閲覧」「アンケートへの回答」など一部の項目を除いて「参加・利用したくない」という層が半数を超えている状態です。
2) 首長の政策に対する認知度
参加したくないだけでなく、どういった自治体の首長がどういった政策を掲げているのかについても知らない層の方が多数を示しています。調査においては、「首長の名前だけでなく公約、政策を知っている」回答者は3割に満たない規模でしかありません。
これらの結果からも明らかであるように、住民の大多数は行政に対して関心を持っていませんし、知識もありません。そして当然のように参加したいとも思っていません。このような状況は2つの意味で行政の改善サイクルを抑制しているとわたしは考えています。
無関心による改善サイクルへの弊害
住民の関心のなさによって失われる改善サイクルのきっかけとしてわたしが考えるのは2点です。1つは冒頭に挙げたように住民からの不満の噴出という起点で、もう1つは自治体内部からの問題意識という起点です。
1) 住民からの不満の噴出という起点
1点目は、住民からの不満の噴出という起点です。これは冒頭に述べた点です。自治体の何らかの施策の内容に対して住民が関心を持っており、その状態で何らかの問題が生じた場合には不満が噴出し、自治体はそれに対応せざるを得ない状態になります。この場合に行われるのは既存の施策の反省や将来の施策の改善であり、評価制度という厳密な形式を伴わないにせよ改善のサイクルに値する営みと見なすことができるでしょう。
この例として挙げられるのは保育園における待機児童の問題です。子育て世代は共働きを続けるために保育園を求めるものの多くの自治体での許容量以上の希望者が殺到したことにより、多くの待機児童が生まれてしまいました（わたしの子どももまさにその1人です）。子どもを預けられないことになればどちらかの親が仕事に復帰できない、さらには退職せざるを得ないといった状態になることもあり、当然に被害者からは多くの不満が出ました。そのまさに心の声とでも言うべきものが例の「保育園落ちた日本死ね」の書き込みでしょう。しかし、この書き込みによる一連の騒動により保育園における待機児童問題は他の世代にも共有されることになり、自治体や国でも急速にその対応を進めようという動きが出始めています。
この事例から分かることは、住民が自治体の施策に関心を持てば、自治体や国も何らかの対応をしようとはしてくれるということです（今後それが実体を伴うのかについては監視して行く必要がありますが）。他方で、このような騒動がなければおそらく大型の予算が付くことはなかったでしょう。
2) 自治体内部の職員の自主的な改善
関心のなさによって失われる改善のきっかけとしてもう1つ挙げるのは、自治体内部の職員の自主的な改善という起点です。この点は特にわたしが強く主張したいポイントです。1点目について「住民からの不満があるなしにかかわらず最大限効率的に業務を行うのが当然だ」とお考えの方もいらっしゃるでしょうが、そういう方にこそ是非ご認識いただきたいところです。
基本的に大多数の公務員は真面目に仕事をやっているだろうとわたしは考えています。そして、評価制度という形式が存在しなくても、住民からの明確な不満がなくても、目の前の業務に常に問題意識を持って何かしらの改善を行いたいと考える熱意ある職員がいないわけではありません。しかし、そのような人たちがたいていの場合に阻まれる大きな壁は「わざわざ変える必要はないんじゃない？」という組織内での空気です。
これまでのものを改めて新しいものを生み出すためには労力がかかる上に、対外的にも対内的にもなぜ変えるのかについての説明も必要です。特に既存の何かを改善するということは過去の施策の誤りを認めることにも繋がりかねず、いわゆる「行政の無謬性」への圧力もあって組織内での調整は困難を極めます（行政の無謬性については以下のリンクが分かりやすいと思います）。
これらは淡々とこれまでの繰り返しをやっていれば一切発生しない作業です。さらに、改善が実現して何らかのポジティブな成果が出たところで、その労力に見合うだけの報酬（金銭に限らず処遇なども）が得られるわけでもありません。となれば、住民や審議会などの委員から指摘を受けて説明や改善を求められている状況、つまり「変更する労力が変更しない労力を上回るタイミング」に至るまでは現在のやり方を踏襲するのが合理的であるというのは悲しいことに事実です。そして、1点目に挙げたように住民はほとんど行政に関心を持っていないことから、よほどの大きな社会問題や不正などが起こらない限りはこの「合理的」な手法が選択され続けているというのが実際のところです。このような環境では非常に強い思い入れのある職員でない限り、自主的な改善は望むことができません。住民からの要望もない状態で、通常業務をそつなくこなした上でさらに業務改善を成し遂げるということは現実的には容易ではないためです。
改善サイクルの実現のための道筋とその方向性
改善のための道筋は何か
これまで、行政における改善サイクルがなぜ機能しないのかについてわたしの意見を述べてきました。1つには制度上の問題があること、しかし、 それ以前の問題として住民からの効率的な行政への要請がないこと、それによって住民が本当に望むものが得られないこと、さらには自治体職員による自主的な改善も望むことが困難であることについて説明してきました。
それでは、これらの問題にどのように対処していくべきでしょうか。上記に挙げた2点とも必要ではありつつも、わたしとしては後者の「住民が行政に関心を持つこと」による対処がまず為されるべきだろうと考えています。それは住民の関心なしの民主主義などはあり得ないものであるためです。先週のオバマ大統領の任期最後のスピーチに良い言葉があったので引用します（強調は引用者）*2。
ここで私の最終的な持論を出します。アメリカの民主主義は、それがあって当然のものだと思った瞬間に、危機にさらされるのです。いずれの党に所属していようと、我々は全員がその身を民主主義行政の再構築に捧げるべきなのです。
（中略）
アメリカ合衆国憲法は、驚嘆すべき、すばらしい贈り物です。しかし、一束の証書にすぎません。それ自体に力はないのです。力を与えるのは、我々市民であり、参加し、選択することによりそうなるのです。我々は、自由のために立ち上がるのです。我々は、法を尊重し法の効力を行使します。アメリカは、決して脆くはありません。しかし、長い旅路を経てやっと手にした自由は、保証されたものではありません。
ジョージ・ワシントンは、自身の大統領退任スピーチにて、このように記しています。「自治とは、人民の安全、資産、自由を保証するものであるが、しかしながら異なる信条や異なる国家からそれを得るには、この真実を確信する心を弱らせるような、大いなる苦痛を伴うであろう」。我々は「嫉妬深い不安」をもってそれを順守し、「我々の国の一部を除外しようとしたり、この神聖なる団結を弱体化さしめるいかなる兆しをも」排除するべきだとしています。政治的対話が蝕まれ、すばらしい人材が行政から排除されるとき、この団結は弱まります。意見が一致しない相手に対し恨みを持って粗雑に扱うようなアメリカ人は、心得違いをしているだけでなく、悪意があります。同じアメリカ人を、ほかの者よりも、よりアメリカ人らしいと決めつけても、この団結は弱まります。システム全体をまったくの悪と決めつけ、リーダーを選出した自分自身が果たした役割を検証することなく、自分たちが選び出したリーダーを批判しても、同様のことがいえます。我々一人ひとりが、民主主義を「懸念する、嫉妬深い番人」たるべきであり、このすばらしい祖国をよりよいものにしようと常に務めるという、喜びに満ちた使命を担うべきです。我々の外見はすべて異なりますが、「市民」という誇らかな肩書を共有しています。究極的には、これが、我々の民主主義が要求することなのです。民主主義は、みなさんを必要としているのです。それは、選挙がある時のみではありません。みなさんの権利が侵害された時のみでもありません。みなさんの生涯においてです。
彼はアメリカに自由と繁栄をもたらしてきた民主主義があって当然のものではなく常に危険に晒されているとし、国民の一人ひとりが民主主義の「番人」となり、自国をより良いものにするという使命感を担うべきと主張しています。当然に彼の発言の対象はアメリカの国民であり、その内容はアメリカの民主主義についてではありますが、この内容は民主主義の根本的な部分をよく表した言葉と思います。そして、これらの主張は我々日本の国民にも十分に当てはまる内容です。
具体的には何から始めるべきか
「行政に関心を持ちましょう」と言ったところで、それでは具体的に何から始めるべきでしょうか。それは、ご自身の住んでいる自治体の中での、ご自身に関心のある施策がどのように行われているのかを調べてみることがもっとも良いのではないかと思います。その分野に関して、自治体がどのような目標を立ててどのような計画を立てているのか、それがどの程度実現しているのかを調べてみましょう。中長期的な計画については大抵の自治体が作成している「基本計画」を見れば分かりますし、その結果についてはこれまた多くの自治体で行われている「行政評価」で把握することが可能です。分からないこと、知りたいけれども公開されていない情報があれば情報公開制度を利用することで取得することが可能です。
関心のある分野であれば、これらの文書に書かれている内容に違和感を感じることもあるでしょう。計画そのものの認識が誤っていたり、目標とそのために実施する施策が乖離していたり。こういった違和感があるのであれば、適切な場所で声を上げましょう。重要な計画や施策を実施する際には事前にパブリックコメントを行うことが一般的で、提出された意見は確実に担当職員の目に触れることになります。多くの場合、その意見が直接計画などに反映されることはありませんが、同じような意見が数十件、数百件と来るのであれば方向性を改めさせることができるかもしれません。また、直接反映されないにしても、その意見が今後の組織内における自主的な改善の芽となるかもしれません。
このブログがやろうとしていること
わたしがこのブログでやろうとしていることは、これまで書いてきた「住民として行うべきこと」について具体的にわたし自身が取り組んでいくことにより、その一つのロールモデルとなることです。この取り組みは、わたしが現在在住している中央区を対象として行います。また、同じような関心を持った方が他の自治体でも同様の取り組みが行えるように、行政の仕組みや具体的な手続き内容についても紹介していきたいと考えております。多くの方にとってこれらの仕組みを理解することは困難であると思われるためです。
これらの取り組みで実現したいのは、日本の自治体における行政の質の向上です。それぞれの自治体の中で行われる施策に対して住民が関心を持つことから、施策それ自体やそれを評価する仕組みが改善されていくことを目指しています。個々の住民で行えること、個々の自治体で行えることは小さいことであるとしても、日本という国はそれらの集合体であり、その個々の改善が積み重ねられることにより、国全体としての豊かさの向上に繋がるものとわたしは考えます。
終わりに
今回はなぜ行政の改善サイクルが機能しないのかについてわたしの意見を述べ、その上でまず住民が行政について関心を持つことが重要であることを説明してきました。こういったことを一通り整理して書いておこうと思ったのは、わたし自身の取り組みをこれから本格的に始めるにあたり、どのように考えた上でやろうとしているのかを自治体の方々に理解できるようにしておきたいと考えたためです。というのも、パブリックコメントや情報公開請求などが来ることにより、自治体の担当職員に少なくない負荷がかかるであろうことは明らかであるからです（現状としてはほとんど来ないことを前提にリソース配分されているので、なおのことかと思います）。
もちろんわたしの考え方のすべてに同意いただけるとは思いませんが、ただ単に自治体の行っている内容に対して批判ありきのクレームを付けたいわけではなく、行政をより良いものにしたいという思いで行っているという点については理解いただきたいところです。そして願わくば、どうすればより良い行政が実現できるのかについて建設的な議論ができればと考えています。
