日本の自治体におけるオープンデータへの取組を分析してみました
どうも、ほづみゆうきです。最近は情報収集メインで動いており、記事の投稿が滞っておりました。何を見ていたかと言うと、オープンデータに関する話題です。元々この分野には関心があったものの、具体的に日本や海外でどのようなデータを公開しているのかについては十分な知識がなかったためというのが理由です。
先日の以下の記事で書いたように、わたしは情報公開請求を行って、その結果として提供いただいた資料をweb上に公開しました。
これらの行動は正直言って勢い任せであり、請求した内容が他の自治体でどのような形態でどの程度公開されているのかといった裏付けがあるものではありませんでした（公開されて当然と考えていたから、ではありますが）。今後も同様の活動を続けていくにあたって、わたしがこれまでやってきたことが「オープンデータ」といった文脈の中でどういった位置づけになるのかを整理しておきたいと思うに至りました。今回の記事ではこのような考えの元に、最初にオープンデータの概要に触れた上で現在の日本における状況を紹介し、現状の問題点とその解決の方向性、自分の活動の位置づけについて書くこととします。色々と書いていたら長くなってしまったので、今回の記事では現状の問題点への指摘までです。
なお、オープンデータという言葉は科学技術などの分野でも使われていますが、このブログでの対象は自治体行政に関わるものを指すことを申し添えます。
オープンデータとは何なのか
まずはオープンデータとは何なのかについて整理しておきます。総務省のWebサイトには以下の定義があります。
引用元) 総務省｜オープンデータ戦略の推進｜オープンデータとは
2019/03/21修正)
リンク切れのため該当ページを修正。
総務省｜ICT利活用の促進｜地方公共団体のオープンデータの推進
この定義で分かるのはデータの形式だけなので、これだけでは一般的に言われている「オープンデータ」の概念とはまだ遠いかと思います。そこで、同じページの「意義・目的」を見てみると以下の記述があります（強調は引用者）。
●透明性・信頼性の向上：
公共データが二次利用可能な形で提供されることにより、国民が自ら又は民間のサービスを通じて、政府の政策等に関して十分な分析、判断を行うことが可能となる。それにより、行政の透明性が高まり、行政への国民からの信頼を高めることができる。●国民参加・官民協働の推進：
広範な主体による公共データの活用が進展し、官民の情報共有が図られることにより、官民の協働による公共サービスの提供、さらには行政が提供した情報による民間サービスの創出が促進される。これにより、創意工夫を活かした多様な公共サービスが迅速かつ効率的に提供され、厳しい財政状況、諸活動におけるニーズや価値観の多様化、情報通信技術の高度化等我が国を取り巻く諸状況にも適切に対応することができる。●経済の活性化・行政の効率化：
公共データを二次利用可能な形で提供することにより、市場における編集、加工、分析等の各段階を通じて、様々な新ビジネスの創出や企業活動の効率化等が促され、我が国全体の経済活性化が図られる。また、国や地方自治体においても、政策決定等において公共データを用いて分析等を行うことで、業務の効率化、高度化が図られる。
こちらの内容は先ほどの定義よりも随分イメージが掴みやすいのでないかと思います。「オープンデータ」とは、「透明性・信頼性の向上」「国民参加・官民協働の推進」「経済の活性化・行政の効率化」の3点を目的とするものであるということです。
後段に書きますが、これらを理解しておくことは極めて重要です。オープンデータの目的はWebサイトを作ってデータを公開することでもなければ、スマホアプリを作ることでもありません。ましてや、アイデアソン、ハッカソンを開催することでもありません。これらはただの手段に過ぎず、果たすべき目的は上記に挙げたものであるはずです。この視点から見たときに、現状は悲観せざるを得ません。
日本のオープンデータの現状
オープンデータの定義が整理できたところで、次に日本のオープンデータの現状を簡単に把握します。こちらについては、最近（2017/2/16）開催されたIT戦略本部のデータ流通環境整備検討会の資料が分かりやすいのでこちらを取り上げます（以下のリンクから実物をダウンロード可能です）。目玉は全国の都道府県及び市町村に対して実施したオープンデータに関するアンケートの結果です。何と回収率100％（どれほどのマンパワーが費やされたのでしょうか。。）。日本のオープンデータの現状を理解することのできる、非常に価値ある資料です。こちらのアンケートから主要な要素を紹介することで、日本の自治体の現状を把握していきます。
データ流通環境整備検討会 オープンデータワーキンググループ（第２回） 議事次第
1) オープンデータの公開状況
まずはオープンデータの公開状況です。調査時点（2016年12月）では全体のうち19%の自治体が何らかのオープンデータを公開しており、13%の自治体が計画中の段階にあります。これらを合計すると32%であり、おおよそ3割程度の自治体がすでに公開を行っているか、行おうとしていることが分かります。
2) データ公開開始の時期
次に、自治体ごとのオープンデータの公開を開始した時期です。どういうわけかこの情報を表すために円グラフが用いられており、非常に分かりにくかったのでアンケート結果のデータを元に棒グラフに作り替えました。データを見る限り、順調に導入自治体が増えているように見えます。なお、「2015年以前」は2015年以前にすでにオープンデータを公開していた数で、「2018年度以降」は2018年度以降にオープンデータの公開を予定している自治体の数です。
3) データセット数
次はデータセット数です。公開しているオープンデータの数と考えていただいて構いません。公開数が「100以下」の自治体でおよそ全体の75％を占めており、「10以下」しか公開していない自治体も37%あります。他方で10,000以上のデータを公開している自治体が少数ながら存在するなど、自治体が「オープンデータを公開している」と言っても、取り組みの度合いは自治体によって大きく異なることが分かります。
ちなみに、色々調べている中で見つけたデータカタログサイト。データセット公開数が「1」「3」「6」とかいう悲しい数字が並んでいます。
その中で鯖江市だけはデータセット数 「169」と突出しています。画像も自治体のロゴを唯一利用しているのは、日本で初めてオープンデータを公開した「データシティ」鯖江の面目躍如といったところでしょうか。 しかし、鯖江市でさえこの程度の公開数なのですが、1000件以上の自治体はどこなのでしょうか？本当に数え方が合っているのかレベルで気になるところですが、アンケートの個表データがオープンでないので分かりません。なかなか良いジョークです。
4) 公開しているオープンデータの分野
最後に、公開されているオープンデータの分野です。どのような類いのデータを公開しているのかを示しています。特に多いのが「基礎的な統計情報（人口、産業等）」「防災分野の各種情報」「公共施設の位置やサービスに関する情報」の3つです。
現状に対する評価（総務省による「意義・目的」から）
大まかに日本のオープンデータの現状について整理してきました。現時点ですでに3割の自治体がオープンデータの公開に取りかかっており、その数は今後も増える傾向にある。データの公開数は自治体によって大きく異なるものの、一部では10,000を超えるデータを公開している自治体もある。このように見ていくと、オープンデータは何となくうまく進んでいるように見えなくもありません。
それでは、冒頭に述べたオープンデータの意義・目的に照らし合わせてみるとどうでしょうか。
1) 「透明性・信頼性の向上」に対する評価
この観点からの意義・目的は以下のとおりです。
●透明性・信頼性の向上：
公共データが二次利用可能な形で提供されることにより、国民が自ら又は民間のサービスを通じて、政府の政策等に関して十分な分析、判断を行うことが可能となる。それにより、行政の透明性が高まり、行政への国民からの信頼を高めることができる。
自治体の持つデータが「二次利用可能な形で提供される」という点においては、オープンデータという形で何らかの公開を行っている自治体は実現できていると言えるでしょう。しかし、そのデータが「政府の政策等に関して十分な分析、判断を行うことが可能となる」ものであるかというと、これに値するデータはほとんど公開されていません。
アンケート結果から分かるように、現在公開されている情報として突出して多いのが、「基礎的な統計情報（人口、産業等）」「防災分野の各種情報」「公共施設の位置やサービスに関する情報」の3つです。人口などの統計情報は何をやるにしても必須の要素ではありますが、すでにe-Statや自治体のWebサイトで公開されている情報であり、新規性は薄いものです。「防災分野の各種情報」「公共施設の位置やサービスに関する情報」というのはただの位置情報の羅列であることが大半です。これらの情報を公開することに意義がないとは言いませんが、公共施設や観光情報、AEDの設置場所などの情報を公開することによって「透明性・信頼性の向上」する、すなわち「政府の政策等に関して十分な分析、判断を行うことが可能となる」とはとても思えません。ましてや、これらの公開によって「行政の透明性が高まり、行政への国民からの信頼を高める」ことができるわけでもありません。これらの目的を果たすためには、予算や決算、調達情報などの行政の活動自体を明らかにする類いのデータが公開されるべきでしょう。
2) 「国民参加・官民協働の推進」への評価
この観点からの意義・目的は以下のとおりです。
●国民参加・官民協働の推進：
広範な主体による公共データの活用が進展し、官民の情報共有が図られることにより、官民の協働による公共サービスの提供、さらには行政が提供した情報による民間サービスの創出が促進される。これにより、創意工夫を活かした多様な公共サービスが迅速かつ効率的に提供され、厳しい財政状況、諸活動におけるニーズや価値観の多様化、情報通信技術の高度化等我が国を取り巻く諸状況にも適切に対応することができる。
「官民の協働による公共サービスの提供、さらには行政が提供した情報による民間サービスの創出」という点については、量の多寡と質の善し悪しはあるにせよ実現していると言えます。様々な自治体でオープンデータを利用して、スマホアプリやWebサイトを公開しています。
とはいえ、多くの場合は自治体が税金を使ってアプリを作成している事例の方が圧倒的に多い印象があります。これでは「創意工夫を活かした多様な公共サービスが迅速かつ効率的に提供」とは言えないでしょう。なぜならば、従来通りの自治体によるサービス提供と何ら変わりないためです。オープンデータという概念がまだ定着していない状況では致し方ないとも言えますが、本来的に行政側は利用しやすく価値のあるオープンデータを公開することに注力するべきで、サービスの提供そのものは民間企業に委ねるべきものでしょう。
また、税金によるアプリなどの公開は、自治体がオープンデータを「利用しやすい」「価値がある」ものにする努力を怠らせる点も問題です。自治体自身がアプリ開発を行わなければならないということは、「データにたいした価値がない」もしくは「データが使いにくい」ことを認めているようなものです。にもかかわらず、「オープンデータを活用して住民のためのアプリを公開」などとあると、それだけで多くのニュースメディアの話題になり、「先進的な自治体」という扱いを受けてしまうのが現状です。この結果として、民間企業の主体的な参加を促すようなオープンデータの質量の増強は二の次になって、税金で民間企業にアプリ開発を委託することが当たり前になっています。さも、それこそがオープンデータであるという雰囲気すらあります。
3) 「経済の活性化・行政の効率化」への評価
この観点からの意義・目的は以下のとおりです。
●経済の活性化・行政の効率化：
公共データを二次利用可能な形で提供することにより、市場における編集、加工、分析等の各段階を通じて、様々な新ビジネスの創出や企業活動の効率化等が促され、我が国全体の経済活性化が図られる。また、国や地方自治体においても、政策決定等において公共データを用いて分析等を行うことで、業務の効率化、高度化が図られる。
自治体におけるオープンデータの公開に際し、様々なビジネスが生まれているのは事実でしょう。どのようにオープンデータを導入するかというコンサルティングに始まりデータカタログサイトの構築、アプリ製作などを多くの自治体が実施していますが、これらは自前の職員だけでは行えないので何らかの形で民間企業に委託されているようです。まさに「新ビジネスの創出」と言えるでしょう。
しかしながら、これらのビジネスが「政策決定等において公共データを用いて分析等を行うこと」、さらには「業務の効率化、高度化」に繋がっているかというと、頭をかしげざるを得ません。まず「1)」で指摘したとおり、公開されているデータはこれまでも公開されていた統計情報や公的施設の位置情報が多くを占めており、これらのデータで政策決定のための分析を行うことは不可能です。分析ができないのですから、「業務の効率化、高度化」もできません。また、「2)」で指摘したとおり、自治体はオープンデータの公開とサービスの提供の双方を行っています。これは職員の作業の面から見ると、旧来のサービス提供に「オープンデータの公開」という業務が増えただけであり、作業負荷の単純増という点でも「業務の効率化」と完全に逆行しています。これらを見るに、自治体にとってオープンデータの公開は行政の効率化のための手段という位置づけになっていないということと思われます。
まとめ
今回は、日本の自治体におけるオープンデータの現状分析と、その評価を行ってみました。オープンデータの公開自体は少なくない自治体で行われており、そのデータを利用したWebサイトやスマホアプリも作られています。しかし、オープンデータの意義・目的と照らし合わせてみると、多くの課題があることが分かります。データの中身で言うと、行政の政策の分析、判断を行うためのデータや民間企業にとって本当に価値のあるデータは公開されておりません。また、オープンデータが行政の効率化のための手段として位置づけられておらず、既存の業務の置き換えという視点がないために業務負荷をむしろ増やす要素となっています。
これらの状況から透けて見えるのは、その本来の意義も目的を十分に理解しないまま、「オープンデータの公開そのもの」が目的になっているのではないかという点です。このように駆り立てているのが総務省による（アンケートという形の）脅迫にあるのか、自治体首長の目立ちたがり意識にあるのかは分かりませんが、決して望ましい状況ではありません。行政、民間企業、住民のそれぞれにとって本来価値があるはずのオープンデータという取り組みが中途半端な形で行われることにより、オープンデータそのものへの期待を失わせてしまいかねないためです。それでは何をどのように行っていくべきなのでしょうか。この点については次の記事で書くこととします。
なお、今回の記事における自治体のオープンデータへの取組の評価は、主要な自治体のカタログサイトやアプリ、その他の取組内容を見た上でのものです。もちろんすべての自治体の内容を見たわけではないので、「こんな素晴らしいものがある！」というご意見がありましたらぜひ共有いただけると幸いです。
