「保育の無償化」に必要な予算と、その予算で他に何ができるのか中央区のデータで試算してみました。
おはようございます、ほづみゆうきです。今回は、先日ブログの記事として取り上げた保育の無償化に関する議論の続きです。与党批判ありきではなく現実的な議論をするべきだということを書いたところですが、さっそく残念な方向に話が流れていてげんなりしている今日この頃です。
元々無償化を掲げていたにもかかわらず、選挙後にはその無償化の対象に認可外を含めないという方針を示したところまでは先日の記事で書きました。これに対して、最新の動向では認可外にも補助金を支給、しかし月額2.57万円で調整しようとしていることになっています。
認可外も対象になるということでこれは悪くないじゃないかと思っていたのですが、これに対して「これでは無償化ではない」「認可外も無償化するべき」といった意見が出てきています。わたしが「残念な方向」と感じたのは、政府案ではなくこれらの流れについてです。今回はこの点について説明した後に、実際問題としてどの程度保育の無償化をやろうとしたときに予算がかかるのか、そしてその予算で他に何ができるのかについて、他に取ることのできる選択肢としてどのようなものがあるのかについて、中央区のデータを用いて具体的に検討していきます。結果的に随分と長い記事になってしまいましたが、ぜひ読んでいただけると嬉しいです。
月額2.57万円への批判に対する疑問
「無償化」は二の次ではなかったか？
まずは昨今の議論について。元々の話としては保育の無償化よりも待機児童の解消に注力すべきだという話だったはずです。無償化にはならないまでも現状の負担軽減にはなり、そこで浮いた分の予算を待機児童解消のために充てられるのであれば今回の案は悪くないとも言えます。しかしながら、どういうわけか保育の無償化もやるべきで、かつ認可外も無償化せよという話になってしまっているように思われます。もちろん無償化できるに越したことはないですが（前回の記事に書いたとおりモラルハザードを招きかねないので応分の負担はするべきとわたしは考えますが）、あくまで優先順位は待機児童の解消でしょう。どちらが困っているかを考えれば明白であるはずです。
何より残念なのは、これらの問題におけるオピニオンリーダーであるフローレンスの駒崎さんまでがそのような主張をされている点です。以下の記事で、月額2.57万円では無償化にはならない点を挙げて、政府案では「なんちゃって無償化」であると主張されております。
わたしはこのような主張に疑問を持たざるを得ません。最初からそのような主張をされているのであればまだ理解できるのですが、1ヶ月足らず前の記事では以下のような主張をしておられたためです。
では、それは本当に「無償化」であるべきなのか。
残念ながら、答えはNOです。
無償化よりもむしろ「全入化」こそ、取り組むべきです。
幼児教育「無償化」よりも必要なもの(駒崎弘樹) - 個人 - Yahoo!ニュース
上記の記事で、駒崎氏は幼児教育にかかる経済的負担は現時点において過度な負担を強いているわけではないとした上で、所得制限を設けた上で全年齢に対して無償化を行うべきで、無償化で本来必要となるはずだった予算額の差額分を必要なサービスをいつでも誰でも受けられる「全入化」に使うことを主張されていました。
にもかかわらず、いつの間にか最近の記事の中では「無償化よりも全入化」というメッセージは書かれていません。所得制限の話についても同様です。「無償化であるべきか、答えはNO」と主張されているにもかかわらず、政府の案が出てきたらそれに対して「なんちゃって無償化」という言葉で批判をされる。この件に関しては、与党批判ありきと思わざるを得ません。彼が「無償化はこの程度にしておいて、より優先度の高い待機児童解消にしっかり予算を使おう」というメッセージを発すれば、無償化に関する議論を引きずることなく待機児童の問題をどのように解消していくかという点についてもっとフォーカスできていたかもしれません。世論の方向性を変えられるだけの影響力がある方であるからこそ、安易に「認可外も無償化」という意見に流れてしまったことは残念でなりません。
目指すべきは無償化よりも全入化
わたしの考えは元々の駒崎氏の主張と同じです。すなわち、「無償化よりも全入化」です。認可外保育園に預けている家庭が無償化とならない点は確かに問題ですが、何度も繰り返すようにそれよりも重要な問題は待機児童の問題であり、こちらの解決にこそ注力するべきという考えです。無償化がされるに越したことはないですが、あくまで優先順位は全入化であり、当初通りの無償化分の予算の差額を全入化に使うという前提で考えれば今回の認可外も含めて月額2.57万円というのは妥当なものかと思います。
無償化と全入化、どちらも目指すべきと子どもを持つ親として感じるのはもっともかもしれませんが、これは日本全体の税金という一つのパイを他の使途と食い合う話であって住民なり国民なりの合意が必要です。言うまでもなく予算は有限であり、その中で何にどれだけ費やすかということを社会全体で考えていく必要があります。重要か否かという意味では何だって重要であり、その重要なものの中で優先順位を付けていかなければならないのです。この意味で喫緊の課題はあくまで待機児童対策であり、無償化は重要であれ優先順位が高いわけではありません。となれば、全員無償化よりも一部無償化ということになるのはおかしな話ではありません（選挙公約で言ってたじゃないか、という突っ込みはもちろんあるのですが）。
現実的な議論の道筋は？
とはいえ、現実問題として「あれもこれも」となってしまうというのは心情としては理解できます。「要求しなければ損」だからです。子どもが親に対して必要がある都度に「あれが欲しい、これが欲しい」とねだるのと同じです。漫画が欲しければ漫画、テレビゲームが欲しければテレビゲームといった調子で思いつくまま要求するようなものです。要求しなければ予算が取れないということであれば、何でもかんでも要求することはむしろ合理的とも言えます。ですが、それを積もり積もって歳入を大幅に超える歳出を続けてきたのが日本の財政です。いわゆる「国の借金」、国債残高は将来の世代への負債であり、子育て支援政策が将来の世代への負担を増やすものとなってしまっては元も子もありません。
ここで欠けているのは「限られた予算をどのように使うか」という視点です。上記の例で言えば、必要の都度親からお金をもらうのではなくお小遣い制であると考えれば分かりやすいでしょう。お小遣いとして一定額はもらうがその使途については何に使っても良いということになれば、その枠の中で何に使うかということは本人に委ねられます。そして、そうすればそのお金を最大限に活かすための使い方を考えるようになります。たとえば漫画とテレビゲームが欲しくても、どちらが費用対効果が優れているかを考えるようになるでしょう。
卑近な例を出しましたが、行政に関しては税金を使う側も払う側も、このような考え方が極めて低いことをわたしは痛感しています。先日わたしはと千葉市の熊谷市長の講演を聞きに行く機会がありましたが、この方も「住民の多くは税金を年貢のように思っている」という表現で同様の趣旨のことをおっしゃっていました。要するに「お上にお納めするもの」という考えで、それがどのように使われるのかについてはあまり関心を示さないということです。
この解決の糸口は、良い事例を積み重ねていくことしかないでしょう。限られた予算の使い道についていくつかの選択肢を示し、住民がもっとも望ましいものを選択していくということです。一つの例として、これは上記の講演で市長が話していたものですが、千葉市の子どもの医療費があります。東京23区では子どもの医療費は自己負担ゼロですが、千葉市では1回300円（対象は小学校3年生まで）と一定の自己負担額を求めていました。これについて「無償化してほしい」という声は多いようですが、「補助対象を現状のままの小学3年生まででの無償化」かそれとも無償化するだけの予算で「補助対象を小学校6年生まで広げるか」という選択肢をタウンミーティングのような場で示すと、後者の方を選ぶという声の方が多かったそうです。さらに、自己負担額を500円に上げれば「補助対象を中学校3年生まで広げる」という提案も出てきて、これらの選択肢を最終的に1万人以上にアンケートを取った結果、小学校4年生から中学3年生までを医療費補助の対象とする（自己負担額は500円）ことが決定されたとのことです。
この例は「良い事例」だと思います。この例から分かるのは、施策によって生じる効果と費用負担を丁寧に説明すれば、自分自身の損得を考えて合理的な判断を行うことができる（安易に「無償化」といった選択肢を選ぶわけではない）という点です。このような事例を増やしていくことが今後限られた予算の中でより多くのこと、より効果的なことを行っていくためには不可欠です。
そろそろ本題に戻ります。今回の議論にわたしが注目しているのは元々保育園関係に関心があるということ以上に、上記に挙げた千葉市の医療費補助のように、住民に選択肢を提供して複数の案のどれが望ましいかどうかを議論していくというアクションの格好の題材であると考えるためです。あくまで無償化を行うか、待機児童対策を行うか。無償化を行うにしても、どこまでを対象とするのか。現時点においても個々の自治体で独自に子育て支援制度を行っているとおり、どのような支援制度が望ましいかはそれぞれの自治体によって異なっているはずです。であるならば、今回の支援制度についても自治体でそれぞれ考えるべきではないでしょうか（配分については国として何らかの一律の基準を設けるにしても、その使途についてはぜひとも自治体に選択の余地を残してほしいところです）。
その嚆矢として、以下では今回はわたしが保有している中央区のデータを用いて、中央区を例に今回のいくつか挙げられた支援施策ではどの程度の予算が必要となるのか、それだけの予算があればどのようなことができるのか等について、試算していきます（ここまでが前置きです）。
中央区のデータによる予算の規模の試算
基礎的なデータの公開
実際の試算に入る前に、中央区の基礎的なデータを押さえておきます。
中央区に関する基本的なデータ
人口：155,884名（平成29年11月1日時点）
就学前児童人口：9,674名（平成29年4月1日時点）
待機児童数：324名（平成29年4月1日時点）
年間予算：1,204億円（平成29年度、一般会計）
待機児童は平成29年度4月時点で324名。だいたいの調査ものでは単純に待機児童の人数で善し悪しをランキング化しているのであまり目立ちませんが、「保育を希望する人のうちの待機児童の割合」という視点で見たときには東京23区で21位です（詳細は以下の記事参照）。
中央区の子育て関係予算の概要
次に、後述の金額の規模感を把握してもらうために、中央区の子育て関係予算の概要について簡単に示しておきます。予算の総額は125.7億円です（福祉保健費>児童福祉費>子育て支援費）。わたしが過去に開示請求して手に入れた平成29年度の予算情報を以下のサイトに登録しており、ある程度見やすく予算の内訳を知ることができます（予算の名称の書かれた四角をクリックすると、より詳細な項目が表示されます）。なお、このOpenSpendingとは世界の様々な政府や自治体の予算、支出、財務諸表等の情報を集めて分析したり、配付するサイトです。日本の自治体でまともに登録されているのはこのデータくらいです（ちょっと自慢）。
以下URLからもアクセス可能です。上記のブログへの埋め込みでは若干見づらいので、興味のある方は本家のサイトの方が見やすいです。
OS Viewer | OpenSpending | Open Knowledge International
予算の主要な内訳は以下のとおりです。
子ども・子育て支援給付事業（児童手当など）：64億円
児童福祉施設運営費等補助事業（認証、認可外保育園への運営など）：24.5億円
区立保育所管理事業（認可保育園の運営など）20億円
子育て家庭生活支援事業（子どもの医療費助成など）：10億円
自治体の予算全体のおよそ1割が子育て関係の予算です。そして、そのおよそ半分程度が児童手当で、残り半分で保育園などの運営や医療費助成を行っていることが分かります。
各保育園の定員と保育料に関する基礎資料
後述の金額の基礎となる資料は以下に置いています。中央区の認可、認証、認可外の保育園の定員と保育料の金額を整理したものです。データの収集元は中央区のWebサイトや開示請求したデータです。あまり見たい人は多くないと思いますので、あくまでリンクだけの紹介としておきます。細かい注釈は各シートに書いてあります。書き漏れがあるかもしれませんので、不明な点があればコメントでもお寄せください。
ただし、全体の大枠を捉えるために以下の二つの情報はグラフで先にお示ししておきます。保育園のカテゴリ（認可、認証、認可外）と、それぞれのカテゴリごとの保育料の比較です。自治体によってこれらの比率は異なってくるはずですので、以降のデータを個々の自治体に当てはめるときはこれらの数字を置き換えて考えていただければ良いと思います。
保育園のカテゴリごとの割合では認可が圧倒的に大きく、8割以上を占めていることが分かります。
認可保育園の保育料はだいたい1.8万円、認証は5万円（認可の2.5倍）、認可外は10万円（認可の5倍）です。なお、認可保育園の保育料は応能負担、つまり家庭の所得の多寡によって柔軟に保育料が変わるようになっており、この値は全体の平均値です。保育料は認可が圧倒的に低いです。
赤色部分で示しているのは中央区独自の補助額で、認証保育園に子どもを預けている家庭には支払っている保育料の認可との差額を支給するというものです。だいたい認可保育園プラス1万円程度の設定であり、今回のデータにも綺麗にそのように出ています。補助の詳細は以下からご覧ください。
無償化に要する予算規模の比較
お待たせしました。それでは、具体的な数字を弾いていきましょう。中央区に無償化を行った場合の費用はどの程度でしょうか。これまでに出てきたいくつかのパターンに分けて整理していきます。
① 3-5歳までを認可のみ無償化
まずは当初の政府案のとおり、認可保育園に通う3-5歳までを所得制限なしに無償化した場合、その費用は5.3億円。認証と認可外は入りませんので、グラフは青色の認可だけです。
② 3-5歳までを認可、認証、認可外全て無償化
次に、認可外も含めて3-5歳を所得制限なしに完全無償化した場合、費用は7.9億円。認証と認可外まで無償化というと一気に予算規模が増えそうな気がしますが、必ずしもそうではありません。というのも、定員がそれほど大きくないためです。なお、中央区は認証保育園に対して独自の補助を行っていますが、このグラフではないものとして扱っています。
③ 3-5歳までを認可のみ無償化、認証、認可外には月額2.57万円
今度は最近出てきた認証、認可外に月額2.57万円を支給するパターン。1.5億円ほど減って6.3億円。①と②のちょうど間くらいの費用感であり、両者の折衷案であろうことがうかがい知れます。
このように、中央区の規模で無償化を行おうとすると上記のとおり、だいたい5億から8億程度かかることが分かります。いずれの案にしても、認可保育園の分の金額が大きいことが分かります。これは人数規模が極端に多い（中央区では全体の8割）ことによるものです。1人あたりの支払額は大きくないものの、人数規模が多いために予算の大半を占めることになっています。
代替の選択肢として考えられるものは
それでは、中央区において3-5歳への無償化を実現しようとしたときの予算規模が分かったところで、それだけの予算があれば何ができるのかについて今度は考えてみます。他にどのような選択肢が採れるのでしょうか。わたしがとりあえずで思いついた案を3つ提供します。
④ 3-5歳までの保育料を認可同等まで引き下げ
わたしがまず提案するのは無償化の代わりに3-5歳の認証、認可外の保育料を認可保育園同等まで引き下げることです。つまり、認証と認可外の現在の平均保育料と認可保育園の保育料の差額を補助するというものです。たとえば認可外保育園に現在10万円払っていて、その人の認可の場合の保育料が2万円であるとすれば、この差額の8万円を支給するということです。
このメリットは、保育園の区分による支払額格差の是正策となることです。先述のとおり、認可保育園と認証保育園、認可外保育園の保育料格差は非常に大きいです。よく言われているとおり、認証、認可外に結果的に通っている家庭も、自ら望んで選択している方は一部です。希望していた認可保育園に落ちたためにこれらに入らざるを得ないというのが大多数の声でしょう。認可保育園に入れることはできないにしても、費用負担くらいは軽減してほしいというのはもっともと思います。
2点目のメリットは費用負担がそれほど大きくないという点です。以下のグラフを見ていただければ分かるとおり、この提案は政府の無償化案と比較するとそれほど費用負担が大きくありません。中央区で言うと、2.1億円程度で実現可能です。なぜならば、認証、認可外の定員はそれほど多くないこと、全体人数の大部分を占める認可保育園に入っている子どもの無償化を含まないことからです。認可保育園についてはすでに応能負担になっていることから、この案では何の恩恵もありません。
また、費用負担が大きくないということは、その分の予算を他に割り当てられるということです。この案と政府案の③（3-5歳までを認可のみ無償化、認証、認可外には月額2.57万円）と比較すると4.2億円分の予算が確保できることになります。これを待機児童対策に充てるということができれば、元々の議論のように待機児童対策がさらに拡大させることが可能となるでしょう。
⑤ 全年齢で保育料を認可同等まで引き下げ
次の提案は、この保育料の認可同等までの引き下げを全年齢にまで適用させるというものです。この場合の費用は6.5億円程度。全年齢に適用しても、政府案の③（3-5歳までを認可のみ無償化、認証、認可外には月額2.57万円）と同等程度です。
わざわざ対象を3-5歳に絞る理屈はありませんので、全年齢に適用することが望ましいことは間違いありません。ただし、喫緊の課題である待機児童解消への予算の割り当てとの優先順位をどう考えるか、という点は議論が分かれるところでしょう。
⑥ 待機児童の家庭にベビーシッター補助
3つめに、これまでの提案とは若干毛色を変えて待機児童対策です。現在の待機児童の人たちに対して、ベビーシッター代の補助を行うというアイディアです。待機児童にベビーシッターというのは決して非現実的なことではなく、千代田区がすでに行っています。これは最後の手段という位置付けのようで、すべての保育園に入園を希望したにもかかわらず入園できなかった家庭に対して、認可保育園と同様の費用負担でベビーシッターのサービスを提供するというのものです。千代田区が待機児童ゼロを直近4年間実現しているのは、この最後の手段が効いているのだと思われます。
これがどの程度かかるのでしょうか。千代田区が提携しているポピンズのWebサイトを見たところ、費用は1時間あたりスタンダードで2,500円。月額費用が書いてません。諸費用はとりあえず無視するにしても一般的な9時から17時で利用すると1日で17,500円。単純に月に20日と考えると35万円。恐ろしい金額です（千代田区の実態としては、何かしらの包括契約を行っていてこれよりも安いのではないかと思われます）。
中央区では平成29年4月時点での待機児童は324人です。③（3-5歳までを認可のみ無償化、認証、認可外には月額2.57万円）と同等程度の金額をこれらの方に補助しようとした場合、全額補助はできませんが年額で200万円の補助は可能です。324人に200万円で、6.4億円程度です。
最後に
今回は、現在の無償化に関する議論から、中央区のデータを用いて保育の無償化を実現するためにどの程度予算がかかるのか、そしてその予算で他にどのような選択肢が考えられるのかについてシミュレーションしてきました。途中にも述べましたが、今回の件に限らず行政として何をやるのかという議論で欠けているのは「限られた予算をどのように使うか」という視点です。人口は徐々に減っていくという状況で今後税収が上向くことはあまり期待できません。その中で必要であるのは今の予算の枠をいかに有効に利用するかという視点です。その一つの手段としては行政と住民が行政サービスに対して何をどこまで求めるのかということをざっくばらんに議論していくことではないかと思います。今回の保育の無償化というのは社会的にも注目されていることから、その良いテーマであると思い、今回のようにデータを用いていくつかのシミュレーションをやってみた次第です。
提案として挙げた3つのアイディアはわたしが勝手に思いついただけですので、何かもっと素晴らしい提案があるかもしれません。基礎資料は上記にいつでもダウンロードできるようになっていますので興味がある方がいれば遊んでみてください。イベントのような形で、どのような選択肢があるのかをあれこれディスカッションするのも楽しいかもしれません。今後この議論がどういう方向に流れるのかはまだ分かりませんが、前向きな議論によってより望ましい選択が為されることを期待しています。最後に、長々とした記事をここまでお読みいただきありがとうございます。
