「幼児教育、保育の無償化に8,000億円」の政府案のコスト試算とその代替案を考えてみました。

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 前回に引き続き、幼児教育及び保育の無償化に関する議論について書きます。今回は増税による税収増として見込まれている2兆円のうち、「8,000億円」と言われている幼児教育及び保育の無償化のコストの内訳について調べてみます。調べるきっかけとなったのは、この予算の使い道に関しての「育休退園を考える会」さんのツイート。以下のような提案を為されていました。

 

 幼稚園の無償化までを取りやめて8000億円の予算全体を待機児童対策などの保育園に費やすのは現実問題として困難であることから、幼稚園の無償化は許容しつつ保育園の無償化は受け入れず、こちらの予算は待機児童対策に割り当てるよう提言していこうというもの。

 極めて現実的で素晴らしい内容であると感じました。政府としても自民党の選挙公約として幼児教育の無償化を掲げていた以上、易々と引っ込めるわけにも行きません。一方で、保育園の無償化については幼稚園の無償化と横並びで行うという印象が強く、当事者側の声としては「無償化よりも待機児童の解消を」という意見が非常に多いためです。

 ただ、実際のところで現状の政府案として、この8,000億円というのは具体的に何に対してどの程度支出することを想定しているのでしょうか。これについて、この件に関する報道を色々と眺めてみたものの、この内訳についての記載がありませんでした。以下のとおり、「8,000億円」だとか「7,300億円」という数字は出ていても、この枠の中での具体的な使途については示されていません。

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 この点が分からなければ、実際に幼児教育と保育の無償化にどの程度のコストが掛かるのか、そして、例えば提案のように保育園の無償化を取りやめるとすればどの程度のコストが浮くことになるのかといったことも分かりません。何より、そもそものこの「8,000億円」という数字の妥当性すらも判断することができません。ということで、今回はこの「8,000億円」の根拠と、実際のコストの内訳について調べてみることにします。

「無償化に8,000億円」の根拠は何なのか?

 「8,000億円」の根拠について、まず最初に調べてみるべきは今回の「新しい経済政策パッケージ」の中なのですが、この文書を見ても「8000億円」という数字はありません。あるのは消費税の増税による税収増によって新たに生まれる「1.7兆円程度」を幼児教育の無償化などの対策に充てるということだけ(以下引用の下線部)で、その内訳については記載がありません。

消費税率の2%の引上げにより5兆円強の税収となるが、この増収分を教育負担の軽減・子育て層支援・介護人材の確保等 14と、財政再建 15とに、それぞれ概ね半分ずつ充当する。前者について、新たに生まれる 1.7 兆円程度を、本経済政策パッケージの幼児教育の無償化、「子育て安心プラン」の前倒しによる待機児童の解消、保育士の処遇改善、高等教育の無償化、介護人材の処遇改善に充てる。これらの政策は、2019 年 10 月に予定されている消費税率 10%への引上げを前提として、実行することとする。

 政府ドメインのURLの文書を散々調べた結果、見つかったのは随分と古い資料でした。平成21年5月19日の第23回社会保障審議会少子化対策特別部会で提出された「幼児教育の無償化について(中間報告)」という資料です(9年前!)。この中には以下のように「無償化に要する追加公費」という表がありました。この合計額は「7,900億円」(足し算が合わないのは、個々の値が概数だからと思われます)。

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 この表の注記にあるように、ここでの無償化の考え方は現状の政府案と同様、対象は「3歳児から5歳児」で幼稚園と保育園のどちらもを対象としています。なお、公立と私立がどちらも入っていますが、ここで言う「私立保育所」は「私立認可保育所」のことであり、認可外保育園ではありません

 この数字は何を指しているのかと言えば、それぞれの施設を利用する際の保護者の費用負担額です。同じ資料の中に以下のような費用負担の比較表があり、この表の「保護者」と記載のある箇所が上記の「無償化に要する追加公費」の数字と同じなのです。

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 冒頭に申し上げた通り、随分と古い資料なのでもっと新しい資料があるのかもしれませんが、対象の範囲(3から5歳児の幼稚園、保育園)に加えて金額感(約8,000億円)もほぼ同じであり(さらに言えば認可外保育園を無視している点も!)、このデータが現在の政府案のベースとなっていることはある程度確からしいのではないかと考えます。

「無償化に8,000億円」のコスト試算

 さて、過去の政府の資料からそれらしい数字は一応見つかりましたが、それでは実際にこれらの無償化を行うにあたってどの程度のコストが掛かるのでしょうか。Web上で見つけることのできる最新のデータを用いて、それぞれ試算してみました。前回の記事と同様、今回も数値の計算はGoogleスプレッドシート上で行っています。一部のセルを切り出して記事中に表示できませんので、以降の説明では画像化した表を示します。本体のファイルは以下URLからアクセスできますので、適宜参照してください。

幼児教育、保育の無償化におけるコストの内訳Googleスプレッドシートが開きます)

各施設の無償化に要するコストの試算

幼稚園の無償化に要するコスト

 まずは幼稚園の無償化に要するコストです。幼稚園の保護者負担額は全体で2,423億円程度。公立幼稚園で130億円、私立幼稚園で2,292億円。ほとんどが私立幼稚園のコストであることが分かります。私立の方が人数規模が5倍で、かつ費用負担も公立の3倍以上であることから、合計額では公立と私立で17倍以上の開きがあります。なお、ここでの金額は幼稚園の「授業料」を計上しています。通学関係の費用や給食費などは含めていません。詳細は補足に記載した「平成28年度子供の学習費調査」をご覧ください。

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<補足>

1) 「費用負担額(年額)は「平成28年度子供の学習費調査」における幼稚園の学習費総額のうちの「学校教育費」の「授業料」の値を用いている。

2) 「利用人数」は「平成29年度学校基本調査」における「設置者別入園者数」の値を用いている。なお、国立の値は公立に含めている。

保育園の無償化に要するコスト

 次に、保育園の無償化に要するコストです。ここで対象としているのは政府案のとおり、3-5歳児のみです。保護者の負担額は全体で4,160億円程度。認可保育園では3,726億円で、認可外保育園では434億円。保育園の場合には、認可保育園のコストがその多くを占めています。幼稚園と異なり、保育園の場合には認可保育園の利用人数の方が圧倒的に多いためです(15倍程度)。したがって、費用負担額としては認可外の方が1.5倍ほどなのですが、コストの総額としては認可保育園の方が9倍程度高くなっています。

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<補足>

1) 認可保育所の「費用負担額(年額)」は「平成24年地域児童福祉事業等調査の概況」における「1世帯における児童あたりの月額保育料」の値に12倍(12ヶ月分)したものを用いている。

2) 認可保育所の「利用人数」は「保育所等関連状況取りまとめ(平成29年4月1日)」における「年齢区分別の利用児童数」の値を用いている。

3) 認可外保育所の「費用負担額(年額)」、「利用人数」の詳細についてはGoogleスプレッドシート上の1-3.の補足を参照のこと。

 

 ちなみに、3-5歳に限定せずに無償化を全年齢に広げるとした場合に必要となる金額は以下のとおりです。全体で7345億円程度。およそ3-5歳だけのコストの倍で、これをもし実現したとすると、これだけで8,000億円の大半を食い潰すことになります。

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無償化にかかる政府案のコスト試算

 さて、幼児教育と保育の無償化、それぞれのコストが出てきましたので、これらの施策を実施した場合のコストの試算をやってみます。現状の政府案がどのようなイメージであるのかは不明瞭なので、試算は平成21年度の厚労省の中間報告における無償化の条件で行います。この条件で試算したのが以下の表です。

1) 公立幼稚園、私立幼稚園は完全に無償化。

2) 認可保育園は3-5歳のみ無償化。0-2歳、認可外保育園は対象外。

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 結果として全体のコストは6,149億円。コストの内訳をグラフ化すると以下のとおり。認可保育園のコストがもっとも大きく、次いで私立幼稚園。公立幼稚園のコストは微々たるものであることが分かります。

 冒頭の厚労省の平成21年度の中間報告時のコスト、すなわち現状の「8,000億円」の根拠と思われるデータと比較したのが以下の表です。  全体で見ると利用人数は20万人の減(299万人→278万人)、コストは1651億円ほど当時の試算よりも低くなっています(7,800億円→6149億円)したがって、単純に現状案のとおり無償化を進めたとしても8,000億円も掛からないであろうことが推測されます。

 もう少し詳しく見ていくと、報告時と比較すると幼稚園の利用人数の落ち込みが顕著です。そして、幼稚園は利用人数の減少につれて、費用負担も同程度減少しています。一方で、認可保育園の利用者はおよそ1割ほど増えています。ここまでは10年前との比較ということで十分に理解できる範囲なのですが、認可保育園の費用負担については若干釈然としません。どういうわけか認可保育園の方は人数が増えているにも関わらず、費用負担の総額は下がっています。当時の試算の詳細はこの資料を見ても書いていなかったので、この理由は分かりません。少なくともわたしが試算した際の参照先は後々比較が行えるよう、Googleスプレッドシート上に残しております。  

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 政府の現状案と当時の報告時の試算のコストをグラフ化すると以下のとおりです。それぞれの割合はそれほど大きく変わりませんが、全体のコストが下がっていることが理解できます。なお、現状の政府案と中間報告、どちらにも認可外保育園の話は入っていませんのでグラフ中に表示されておりません。

 

政府案に対する代替案を考えてみる

 政府案のコストは上記に挙げたとおりですが、せっかく具体的な数字が手元にありますので、わたしの考えた代替案を考えてみます。条件は以下のとおりです。

①  公立幼稚園は完全に無償化。私立幼稚園は公立幼稚園の無償化に要する費用分を補助。

② 認可保育園の3-5歳児の無償化は取りやめ。

③ 認可外保育園は全年齢で認可保育園の保育料との差額分を補助。

 それぞれの条件について多少補足します。

 ①の条件は公立幼稚園部分は政府案と同じく無償化する一方で、私立幼稚園については一部補助とするもの。補助する金額は公立幼稚園の無償化に要する費用、つまり公立幼稚園の利用料分。公立幼稚園の利用料は6.2万円で私立幼稚園の利用料が21.5万円なので、この6.2万円を補助して実負担額は15.3万円になります(以下のグラフ参照)。

 私立幼稚園の費用は園によって様々であり、それをすべて一律に無償化(全額補助)するというのは困難で、どこかで上限額を設定する必要はあります。その線として、公立幼稚園の無償化に要する費用分というのは、公立と比較して私立を過剰に優遇しないためにある程度妥当なものと考えます。

 ②の条件は、冒頭の「育休退園を考える会」さんのツイートにあった提案で、単純に認可保育園の3-5歳児の無償化を取りやめるというもの。より優先度の高い待機児童の解消に注力するために、無償化は後回しにしようということです。

 ③の条件は、認可外保育園の保育料と認可保育園の保育料の差額を補助するというもの。認可外保育園の保育料が46万円で認可保育園が24.6万円なので、この差額である21.4万円を補助するということです(以下のグラフ参照)。

 今回の無償化の議論の中で多くの関係者が指摘したように、大多数の親は望んで認可外保育園を利用しているわけではありません。認可保育園にも入りたいにもかかわらず空きがないので仕方なく入っているのであって、こういった境遇の方に対して認可の倍近い保育料を負担してもらうというのは公平性を欠くものです。この点で、認可外保育園と認可保育園の差額を補助するというのは妥当性があります。

 これらの条件を元に試算した結果が以下のとおり。

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 全体のコストは1,369億円。現状の政府案の想定額である6,149億円の1/4以下になります。上記の条件による増減の内訳はそれぞれ以下のとおりです。①と②の条件による減額の幅が非常に大きく、③の条件は増額要因であるものの①と②で減少する額のおよそ1/10で実現可能です。

① 私立幼稚園の無償化から一部補助への変更 → 約1,634億円 減

② 認可保育園の無償化の取りやめ → 約3,726億円 減

③ 認可外保育園の一部補助  → 約580億円 増

 先ほどのグラフの中にこの修正案を追加したのが以下です。公立幼稚園の無償化は実現した上で同等程度私立幼稚園も補助、そして認可外保育園への補助を追加しつつも現状の政府案と比較して圧倒的に低コストとなることが分かるかと思います。現状の想定である8,000億円からこの1,369億円を差し引いた6,631億円もの財源があれば、その他のより優先するべき事項である待機児童の解消や保育士の待遇改善などを大きく進展させることが期待できます

最後に

 今回は、幼児教育と保育の無償化についての政府の現状案で実際に何にどの程度のコストが掛かるのか、そして、そのデータを元にわたしの考える代替案について紹介してきました。わたしがこの代替案を考えるにあたって考慮したのは、限られた予算の中でできる限りそれぞれの立場で応分の負担をするということです。社会のセーフティネットとしてあるべきものが、住んでいる場所や選んだ選択肢で損得をするというのは本来おかしな話であると考えるためです。

 今回提案した内容はあくまでわたしが考えたものに過ぎませんので、もっと素晴らしいアイディアがあるはずです。わたしがGoogleスプレッドシート上に整理したデータはダウンロードできますし、それぞれの参照元も示しております。これらのデータを使って、あなたの考える理想的な無償化案を考えてみていただきたいと思います。

 これらの取り組みによってわたしが個人的に実現したいことは、印象論や思い込みに基づいて空理空論を繰り返すのではなく、信憑性のあるデータに基づいて理性的で建設的な施策に関する議論を行う文化を広げることです。これにより、銘々の信条や哲学によって完全な一致までは行かずとも、相当程度まで擦り寄ることができるのではないかと考えます。これは言うまでもなくこの保育などの特定の分野だけにかかわらず、行政全体に関わるものです。随分と壮大な話ではありますが、いつかそのような社会となるよう、今後も微力ながら活動を続けていきたいと思います。

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