中央区の新たな基本構想の内容とプロセスに文句を言います
どうも、ほづみゆうきです。たまたま中央区の広報誌を見ていると「基本構想を答申」という大きな文字が目に入ってきました。基本構想とは「中央区の２０年後を展望し、区民生活やまちの姿などの将来像を明らかにするとともに、その実現に至るみちすじを示すもの」です。この基本構想の策定にあたっては何度か審議会が行われ、パブリックコメントも実施された上でこのたび答申されたものです。わたしはWebサイトに公開されていた審議会の資料を眺めた上で、パブリックコメントへの意見提出という形で関わってきました。すっかり忘れていましたが、その回答も公開されていたようなので、今回はこれをネタに記事を書きたいと思います。今回も長文です。
最初に結論を申し上げておきます。わたしは、この答申の決定プロセスと内容、どちらの点においても極めて問題の多いものであると考えます。そして、これらの一連の業務に携わった中央区基本構想審議会の委員の方々は、委員としての資質を疑わざるを得ません。また、この構想作りに28年度だけでも1,879万円の予算が費やされているようですが、有効な予算の使い方とは思えません。
そもそも「基本構想」とは何なのか？
一応、まず基本構想とは何なのかについて概要を示しておきます。以下はWikipediaから拾ってきた文言です。
基本構想は、施策や事業における基本概念。自治体のめざす将来像と将来の目標を明らかにし、これらを実現するための基本的な施策の大綱を示すもので、建築や都市の開発、設計の一過程で、企画、事業実施のための概念や理念、計画や事業全体のガイドラインを指す。
要するに、自治体が行政サービスを住民に提供するにあたってのもっとも基本的な文書です。その位置づけは、中央区公開の資料での「基本構想等の位置付けや役割」の絵がわかりやすいです。この基本構想が最上位に位置しており、ここに記載された将来像や目標を実現するために個々の施策が存在するという仕組みになっています。非常に重要な位置づけの文書であるわけです。
第5回審議会(平成29年1月23日開催) 中央区ホームページ
わたしの提出した意見
それでは、本件のパブリックコメントに対してわたしが提出した意見を元に、この基本構想に関する一連の手続きについての問題点を列挙していきます。
意見1：現在の基本構想の検証が含まれていない
1点目としてわたしが挙げた意見は以下のとおりです。
現在の基本構想の期間中にどのような目的のもとに何が実現できたのか（実現できなかったのか）についての検証が一切含まれておらず、基本構想を新たに作成するという議論の出発点にすら立っていません。PDCAのCなしに新しいPを作ろうとしている状況であり、この状況で真に価値のある構想を描くことができるとは到底思えません。現在の基本構想の議論はストップさせ、現在の基本構想に基づく各種事業の検証を行い、その上で新たな基本構想づくりに取り組んでいただきたい。
基本構想とは「中央区の２０年後を展望し、区民生活やまちの姿などの将来像を明らかにするとともに、その実現に至るみちすじを示すもの」でした。これを改めるという営みを行うことは結構ですが、その前段としては「これまでの基本構想で何を目指して、それをどこまで実現できたのか」という検証が行われるべきであるはずです。現在の基本構想は平成10年に作られたもので、Webサイトから閲覧することができます。この中には以下の3点が「基本目標」として掲げられています。
(1) 思いやりのある安心できるまち
子供から高齢者まで、すべての人が安らぎのある健やかな生活を送ることができる、思いやりにつつまれた安心できるまちをめざします。
(2) うるおいのある安全で快適なまち
環境にやさしい豊かな都心居住を享受できる、うるおいあふれる安全で快適なまちをめざします。
(3) にぎわいとふれあいのある躍動するまち
にぎわいと活力のある商工業と生涯をいきいきと学び楽しむ豊かなくらし、そして交流と文化の息づく躍動するまちをめざします。
このような目標が定められたということであれば、一般的にはこれらが実現できているかどうかを判別するための何らかの指標が設定され、その進捗を定期的に計測するべきです。そして、その上で20年で何をどの程度成し遂げたのかについての評価があって然るべきでしょう。つまり、①基本構想の成果指標の設定、②その成果指標を定期的に確認する仕組み、③次の構想の策定時点での評価の仕組みの3点が必要です。
この観点からすると、上記の①と②は一応存在するのです。①にあたるのは、基本構想に基づく基本計画にある「施策の達成状況の目標となる指標」です。中央区の基本計画の最新版は2013年に出された「基本計画2013」であり、この中には一部ではありますが個々の施策に関する数値目標が設定されています。一部には無茶苦茶な数値指標もありますが、客観的に見える目標を設定しているという点では評価できます。また、②についても、行政評価という形で確認が行われています。行政評価は「行政サービスが区民ニーズに的確に対応しているかなどを検証」することを目的としたもので、基本計画における主要な施策に対して実施されています。
しかしながら、③については一切行われていないのです。中央区基本構想審議会における資料は以下URLから閲覧することができます。
これらの資料をわたしは一通り眺めてみました。基本構想審議会において、具体的な議題については3つの部会でそれぞれ議論する形式を取っており、安心部会、快適部会、躍動部会という名称が付けられています。これらそれぞれの部会の第1回の議題としては「本区を取り巻く社会経済情勢と新たな課題・方向性について」という内容が存在してはいます。しかし、ここに書かれている内容はあくまで現時点での状況説明に過ぎず、これまで基本構想に従って何を行い、何を実現してきたのか（実現できなかったのか）といった内容はどこにも存在しません。
このように過去の反省に基づかずに新たな構想を作るというのは、極めて危険なことです。なぜならば、計画は必ずしもうまく行くとは限らないためで、それ故にこれまでの実態の把握とそこからのフィードバックが計画の確度の向上のためには不可欠です。
また、基本構想とは今後20年間の中央区の行政の運営における最上位の文書である点も見逃せません。この内容に従ってより具体的な基本計画が策定され、さらには個別の行政が行われることになります。逆に言えば、この中に書かれていない内容は行われる保証がないとも言える、極めて重要な位置づけにあるものです。このような状況ではこの基本構想が将来に大きな禍根を残しかねないため、わたしは性急な議論はストップさせ、現在の基本構想に基づく各種事業の検証を行い、その上で新たな基本構想づくりに取り組むことを意見として提出しました。
意見2：基本構想における各要素のロジックが不明瞭である
2点目の意見は以下のとおりです。
「第2章 基本構想の体系」における「基本的な方向性」と「施策のみちすじ」との関連性について一切の説明がなく、それぞれの施策によってどのように「基本的な方向性」に記載されている内容を実現するのかについてのロジックが見えません。「施策のみちすじ」及び「第4章 基本計画に盛り込むべき施策の方向」にある詳細な内容を見る限り、記載されている内容は既に実施中である「基本計画2013」の内容とほぼ同じ（別添のExcel資料参照のこと※）であり、これらの内容が今回新たに作られようとしている基本構想、すなわち「基本的な方向性」と「施策のみちすじ」にある内容から導き出されているとは思われません。結局のところ、現在実施している施策について何の検証を行うこともなく、これまでと同じことを同じように継続しようとしているようにしか思われません。新たな基本構想に基づいて個々の部署において個々の施策を検討し、その上で新たな基本構想づくりに取り組んでいただきたい。
※ 本資料は「施策のみちすじ」及び「第4章 基本計画に盛り込むべき施策の方向」と「基本計画2013」にある施策、計画事業、取組内容の記載が極めて似通っていることを示すもの。「施策のみちすじ」及び「第4章 基本計画に盛り込むべき施策の方向」の体系に対して、その内容が「基本計画2013」のどの箇所に該当するのかを示している。この一覧のとおり、内容はもちろんのこと項目の構成についても酷似しており、新たな基本構想からこれらが導き出されているとは思えない。
この意見には2つのポイントがありますので、それぞれ説明していきます。
ポイント１：「基本的な方向性」と「施策のみちすじ」との乖離
1つめは、基本構想におけるロジックへの疑問です。新たな基本構想案は以下のような体系であるとの説明があります。
第6回審議会(平成29年2月20日開催) 中央区ホームページ
「将来像」、「基本的な方向性」、「施策のみちすじ」と図の下に行くにしたがって具体的な内容になっていきます。最終的なゴールである「将来像」を実現するために「基本的な方向性」があり、これらを達成するために「施策のみちすじ」があると理解して良いでしょう。
ここでの1つの疑問は、「基本的な方向性」と「施策のみちすじ」との関連性が分からない点です。「施策のみちすじ」に記載されたどれを行うことによって「基本的な方向性」に記載のある項目を実現するのかが分からないのです。「基本的な方向性」については、具体的に以下のような説明があります。
(1) 「中央区スタイル」を確立し、世界に輝く東京を創造
情報や創薬、金融など新たな時代でも区の旺盛な社会経済活動の中心となるビジネスや事業を成長させるとともに、福祉・教育・まちづくりを含め、さまざまな分野で「中央区スタイル」を確立していきます。
交通インフラや宿泊施設の整備、先進的なスマートシティの実現など最先端都市モデルを構築していきます。併せて、立地特性を最大限にいかしたプロモーションや全国自治体との連携等により、その魅力を世界に発信し新たな価値を創り出していきます。(2) 歴史と伝統を継承し、多彩な魅力があふれる美しいまちを形成
江戸以来の歴史と伝統を紡ぎ、常に新たな文化が創造されるまちを目指すとともに、都心の憩い空間として見直されつつある水辺を最大限に活用するなど、国内外から多くの来街者が集う魅力あふれるまちを創出していきます。
豊かな自然環境をつくり、地球にやさしく潤いと安らぎを感じられるまちづくりを実現していきます。
(3) 誰もがあこがれ、住みたい・働きたい都心の実現
さまざまな違いを超えて相互に理解し合える地域社会の中で、健やかで安心できる多様な暮らしや働き方をサポートし、住む人・働く人ともに心から愛着を持ち、快適で暮らしやすい都心を築いていきます。
個人の多様なライフスタイルに応じて、子ども・高齢者・障害者など誰もが安心して暮らし参加できる社会を構築していきます。(4) 未来を切り拓く力を育む「創造の場」の構築
子どもたちの資質・能力、自らの可能性を最大限に発揮して学習の力を育むとともに、生涯学習やスポーツなどを通じて、すべての人々の自己実現を支え、未来を切り拓く力を培う機会と環境を構築していきます。
地域の多彩な個性が生み出す複層的なまちなみの魅力や本区のさまざま
な文化・芸術を通じ、区民自らの生活を豊かに創造していきます。(5) 多様な絆が融合した「プロアクティブ・コミュニティ」の確立
地域福祉の構築や防災・防犯などのさまざまな課題に対し、町会・自治会をはじめ、企業やＮＰＯ、ボランティア団体などとも連携しながら、率先して解決する地域力をまちの発展の原動力としていきます。
※「プロアクティブ・コミュニティ」：自ら率先して地域における課題を解決し、快適な暮らしを実現していく社会
それぞれの文面を見れば何となく響きの良い文言が溢れています。これらを眺めてみると「施策のみちすじ」と何となく関連性が見えるものもあれば、そうでないものもあります。しかし、これらはあくまで推測に過ぎず、「方向性」と「施策のみちすじ」をつなぐロジックが基本構想の文章中には一切見えません。
言うまでもなく本来的には当然に上記に挙げた「方向性」がまずあって、 これらを具体的にどのように実現するのかという議論の中で個々の「施策のみちすじ」が導き出されるべきものです。にもかかわらず、これらの方向性をどのように具体的な施策として実現するのかについての記載は、以降の「施策のみちすじ」には一切存在しないのです。本当に「方向性」を元に「施策のみちすじ」が作られているのかという疑念が生じます。
ポイント２：「施策のみちすじ」が過去の基本構想とほぼ同じ
ポイント1に示した疑念をより色濃く感じられるのが2点目のポイントです。こちらは、より致命的な問題点です。新たな基本構想案での「施策のみちすじ」にあたる部分が、現在の基本構想の同等部分とほぼ同じなのです。現在の基本構想は「基本目標」として(1) 思いやりのある安心できるまち、(2) うるおいのある安全で快適なまち、(3) にぎわいとふれあいのある躍動するまちの3点を挙げています。他方、新たな基本構想案では上記の5点の「基本的な方向性」を掲げています。これらは多少似通っている要素はあるにしても、異なっていると感じられる部分も多いでしょう。特に、「先進的なスマートシティの実現など最先端都市モデルを構築」、「国内外から多くの来街者が集う魅力あふれるまち」といった以下に赤字で示すような要素は現在の基本構想の「基本目標」には見られません。
にもかかわらず、上記の「基本的な方向性」から導き出される「施策のみちすじ」の内容は、その体系も含めてほとんど変更されていないのです。具体的に示します。以下の表は、新たな基本構想における「施策のみちすじ」、さらにその具体的な内容である「基本計画に盛り込むべき施策の方向」と、現在の基本構想に基づく「基本計画2013」の内容を比較したものです。
「記載内容へのコメント」欄にわたしのコメントを掲載しています。内容はご覧のとおりで、多少項目の名称の変更はあるものの、体系からしても内容からしてもほとんど既存の「基本計画2013」 と変わりありません。該当する箇所がどこであるのかについては、右のセル「「基本計画2013」における類似の該当箇所」に示していますので、照らし合わせて確認することも可能です。
ここから沸き上がってくる疑問は以下の2点です。これはわたしの推測にしか過ぎませんのでこれ以上は書きませんが。
- 中央区の基本構想の事務局関係者は、この新たな基本構想への検討の中で何かを抜本的に変えようなどとは考えていない
- 事務局案としては現在の計画と変わりないものを提示し、政治家、外部有識者などの委員からの指摘にはまともに対応する気もない（細かな文言修正という形でのみ対応）
問題点3：委員のレベルが低い
最後に、3点目の意見は以下のとおりです。
各部会の会議記録も拝見しましたが、参加者の方々は他項で指摘したように現状の計画と同等の内容の計画に対して細かな文言の修正に終始しているばかりで、これらを実現することで「基本的な方向性」に記載されている事項が実現できるのか、これらの立て付け自体が正しいのかといった本質的な議論が為されているようには思われません。「施策のみちすじ」と「第4章 基本計画に盛り込むべき施策の方向」との間に大きな乖離があるという基本的な点についても特に指摘がないことについては委員としての資質を疑わざるを得ません。
総じて、事務局の方々はもちろんのこと委員も含め結論ありきであるようにしか思えず、この一連の手続き自体の必要性が1人の区民として理解できません。結論ありきの茶番であるのならばわざわざ外部委員やコンサルを入れる必要もありません。ヒトモノカネを浪費するだけの作業であり、区民として腹立たしい限りです。ここまで批判してもどのみち事務局回答としては「次回の参考とさせていただきます」とでも書かれるのかと思います。委員の方々にはその回答に対してすら何の発言もないのであれば、あなた方も同罪であるのだということ程度は認識いただきたい。
こちらが中身に対しては最後の意見で、これまでの2点の意見で指摘した内容を見過ごしている委員の方々への批判です。事務局案として、現状維持でほとんど代わり映えのしない微妙な提案が出てくることは致し方ないところです。抜本的に過去のものを改めることは担当者の作業量の増加に直結するため、内容を変えないのはむしろ担当者レベルでは合理的な選択とも言えます。最大の問題は、今回の新たな基本構想にかかるプロセスには上に挙げたような問題があるにもかかわらず、それに何の指摘も行わない委員です。Webサイトには議事の概要や委員の意見による修正点などが公開されていますが、文書の細かい表現や言い回しの修正に終始しているばかりで、これらを実現することで「基本的な方向性」に記載されている事項が実現できるのか、これらの立て付け自体が正しいのかといった本質的な議論が為されているようには思われません。
特に問題と考えるのは意見1として挙げた点です。意見1としては、新たな基本構想の取り組みが現在のものへの反省がないままに作られようとしている点について指摘しました。これは、新たな基本構想が実効性を伴うものになるためには、現時点での検証が不可欠であるという視点からです。こういった基本構想や基本計画からなるいわゆる「総合計画」というものが形骸化しがちであることは様々な場所で問題提起されているものであり、わたし個人の意見というわけでは当然ありません。参考に2つ挙げておきます。
さらに、総合計画については、より具体的な問題点としては以下のような点も挙げられてもいます。これは、公益財団法人東京市町村自治調査会による「市町村の総合計画のマネジメントに関する 調査研究報告書」という報告書からの抜粋です。
- 総花的で、優先順位が明確でない
- 財源への裏付けが明確でなく、実効性が担保されていない
- 進捗管理が為されておらず、見直しも行われない
- 職員や市民に共有されていない
このような指摘が多数存在する中で新たに基本構想を立ち上げるということであれば、最低限これらの多くの指摘に耐え得るようなものが作られるべきですし、それができていないのであれば各委員は容赦なく意見として提出して根本的な見直しを迫るべきでしょう。結論ありきの茶番であるのならばわざわざ外部委員やコンサルを入れる必要もありません。ヒトモノカネを浪費するだけの作業であり、区民として腹立たしい限りです。
このような作業が自治体として義務であるのならば、このような適当な扱いも百歩譲って理解できます。そして、そのような時代があったのも事実で、1969年の地方自治法の改正により基本構想の策定は各自治体に義務づけられていました。しかし、2011年の地方自治法の改正により、この基本構想の策定義務はなくなっています。したがって、そもそも基本構想を作るべきかという議論からスタートするべきものなのです。
意見2に関しては、現在の基本構想や基本計画と今回の新たな基本構想を見比べてみれば一目瞭然であるはずです。この程度のことに気付いていないのであれば資質として問題ですし、気付いてなお見過ごしているのであれば委員としての背任行為と思われます。
これらの意見への反応
上記のわたしの意見は、パブリックコメントとして提出したものです。手続きとしては正しく提出されたようですので、事務局から回答も提示されており、その内容は審議会の資料としても公開されています。
ただし、その内容は公開されている資料を確認する限りは大幅に簡略化されたものでしかなく、上記に挙げた原文が委員の方々の目に触れたのかすら怪しいところです。したがって、以下に意見の全文と、実際に公表された要約版の意見、それに対する事務局からの回答をリスト化しております。
結果だけ申し上げると、1件も採用された意見はありませんでした。そして、回答内容も誠意の欠片もないような適当なものでした*1
最後に
今回は中央区の基本構想の策定について、その内容についてもプロセスについても大きな問題がある点について指摘してきました。ただし、冒頭に申し上げたとおり審議の手続きは完了してしまい、このまま今回答申された新たな基本構想が今後20年生かされることになってしまうのでしょう。これに基づく計画が出てくるのは今後ですので、わたしとしては今後とも注視して何かしら動きがあればブログでも取り上げ、いかに中央区をより良い自治体にしていくのかについての議論を盛り上げていきたいと考えております。
なお、今回の審議会の委員の方々は以下のとおりです。Webサイトで消されることもあるかと思いましたので、一応転記しておきます。
中央区基本構想審議会委員名簿
<学識経験者>
竹内 誠 江戸東京博物館館長
市川 宏雄 明治大学専門職大学院長
リシャール コラス シャネル株式会社代表取締役社長
和気 康太 明治学院大学社会学部教授
中西 史 東京学芸大学理科教育学分野講師
金井 利之 東京大学大学院法学政治学研究科教授
伊藤 香織 東京理科大学理工学部教授
榊原 美樹 明治学院大学社会学部講師
<区議会議員>
鈴木 久雄 中央区議会議長
石田 英朗 中央区議会副議長
礒野 忠 中央区議会自由民主党議員団幹事長
田中 広一 中央区議会公明党幹事長
志村 孝美 日本共産党中央区議会議員団幹事長
渡部 博年 民主党区民クラブ幹事長
青木 かの 維新の党幹事長
<公募区民>
立川 智誉 （京橋地域）
中山 華子 （日本橋地域）
梶原 寸真子 （日本橋地域）
松本 紗智 （月島地域）
今井 健 （月島地域）
<公共的団体の構成員>
石田 善計 京橋地域町会連合会会長
湧井 恭行 日本橋地域町会連合会会長
鹿島 新吾 月島地域町会連合会会長
古屋 勝彦 中央区文化・国際交流振興協会理事長
中野 耕佑 中央区社会福祉協議会会長
小林 高光 中央区シルバー人材センター会長
三田 芳裕 中央区観光協会副会長
松岡 肇 中央区商店街連合会会長代行副会長
森山 照明 中央区工業団体連合会会長
三田 富貴子 中央区女性ネットワーク会長
市川 尚一 中央区医師会会長
大辻 正高 日本橋医師会会長
中央区体育協会会長
岩崎 滋 中央区ＰＴＡ連合会会長
大北 恭子 中央区婦人学級連絡会代表
<区職員>
齊藤 進 中央区副区長
吉田 不曇 中央区副区長
島田 勝敏 中央区教育委員会教育長
（合計38名）
*1:パブリックコメントのトップページへの記載については、思わぬところから実現しました。ありがとうございます。
パブリックコメント受付中の記事が分かりづらいのでHPのトップページに載せるよう企画委員会で要望したら、早速実現されてる！中央区民の皆さん「公共施設の管理方針（素案）」についてご意見をお願いします。皆さんのご意見が反映されます。https://t.co/naWZ6TtdAt
— 青木かの（中央区議会議員） (@kanoaoki) 2017年2月20日
